安第斯国家是指位于安第斯成矿带上的，包括委内瑞拉、哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、智利、玻利维亚、阿根廷在内的7个国家。安第斯成矿带位于太平洋东侧，南美大陆西海岸，是一条巨型的铜、金多金属成矿带^[1-2]。由于其丰富的矿产资源，巨大的勘查、开发潜力而闻名于世^[3-4]①。

近年来，随着中国经济建设的快速发展和资源需求的上升，中国到南美地区，特别是到安第斯地区进行矿业投资开发的企业越来越多，据不完全统计，截止到2015年底，在安第斯地区从事矿业投资的中国企业（包括国有和民营企业）已达80多家，矿业投资额已达数百亿美元^②③④。安第斯地区成为中国矿业投资的重要热点地区之一。

矿业投资一般属于长期投资，具有投资额度大、周期长、环节多、影响因素多等特点，投资风险除受资源禀赋条件、基础设施与开采技术条件、矿产品市场需求等技术经济因素影响外，投资所在国的矿业法律、相关矿业投资环境等也是重要的影响因素^[4-7]。因此，分析了解安第斯各国的矿业法律、法规特点，评述其对矿业投资环境，特别是对中国矿业投资的影响，对于指导中国企业在该地区的矿业投资，降低其投资风险具有重要意义。

本文在分析安第斯国家矿业法律、法规特点的基础上，评述了各国的矿业投资环境，并结合中国企业在安第斯地区的矿业投资现状及存在问题，提出了在该区进行矿业投资时应注意的法律问题和相关建议。

1.   安第斯各国矿业政策与矿业投资环境

安第斯各国政体均属总统制民主政体，其中，智利、秘鲁、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚和委内瑞拉属总统共和制，阿根廷属总统联邦制，各国法律制度均属大陆法系^[8-9]。各国为了吸引外资投资矿产资源开发，支撑本国经济发展，都制定了比较完善的矿业法律法规。包括矿业权的自由申请与自由流转、矿业权使用费和矿产品税费的按时缴纳、长期投资的财税稳定政策，以及土地占有、环境保护、矿山安全、矿产品运输等一整套繁杂详细的法律法规条款等。此外，政府为鼓励矿业投资，还专门制定了一些优惠政策，包括税收、外汇和行政管理的稳定性，仅对矿业公司分配的股息征收所得税；生产前的勘查费用、可行性研究费用可在所得税的应税收入中扣除，对向公共服务基础设施的投资或旨在为工人提供住房和福利的资产中投资（由相关部门批准）实行税收扣减等。除委内瑞拉外，其他各国都不同程度地制定了保护外国投资者的政策^⑤，包括对外国投资者给予非歧视的国民待遇、外汇的自由兑换、矿产品的自由销售、利润、红利的自由汇出等^[10-11]。

相比较而言，秘鲁、智利、哥伦比亚和阿根廷四国的矿业法律法规更完善，且比较稳定，而委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔由于本国经济发展落后，特别是近年来受资源民族主义势力的影响，矿业政策不稳定，变化较大，对其吸引矿业投资产生了不利影响。

根据加拿大弗雷泽研究院（Fraser Institute）发布的2015年度矿产勘查开发公司调查报告，在全球109个国家和地区近5年来矿业投资吸引力排序中（表 1），比较靠前的安第斯国家有智利、秘鲁、哥伦比亚，以及阿根廷的主要矿业省份萨尔塔省和圣胡安省等，其中，智利近5年的排名均在前11位，秘鲁前39位，哥伦比亚前63位，阿根廷萨尔塔省和圣胡安省基本居中^⑥[12-14]；而委内瑞拉在安第斯国家中近5年始终垫底，排在倒数第一或第二位，玻利维亚和厄瓜多尔排名都很靠后。

表  1  安第斯国家2013—2015年矿业投资环境综合排名情况^[8]

Table  1.  Comprehensive ranking situation of mining investment environments of the Andean countries in 2013-2015

国家或地区		评估年度	投资吸引力			政策潜力			矿产资源潜力
			分数	排名		分数	排名		分数	排名
智利		2015	79.81	11/109		83.50	26/109		0.77	11/109
		2014	81.86	9/122		83.16	22/122		0.81	6/122
		2013	82.54	4/112		85.89	21/112		0.80	4/112
秘鲁		2015	69.26	36/109		66.80	55/109		0.71	25/109
		2014	75.35	26/122		68.37	58/122		0.80	9/122
		2013	69.85	34/112		65.29	60/112		0.73	19/112
哥伦比亚		2015	62.75	55/109		53.75	70/109		0.69	29/109
		2014	61.29	61/12		57.23	81/122		0.64	47/122
		2013	58.61	63/112		50.53	87/112		0.64	38/112
委内瑞拉		2015	31.88	108/109		0.00	109/109		0.53	75/109
		2014	31.80	122/122		0.00	122/122		0.53	80/122
		2013	24.27	112/112		0.00	112/112		0.40	99/112
厄瓜多尔		2015	45.36	92/109		43.41	86/109		0.47	89/109
		2014	46.94	97/122		27.36	118/122		0.60	59/122
		2013	40.02	105/112		23.54	108/112		0.51	77/112
玻利维亚		2015	44.56	94/109		36.40	95/109		0.50	78/109
		2014	44.74	99/122		29.34	115/122		0.55	73/122
		2013	42.87	102/112		22.27	110/112		0.57	61/112
阿根廷	萨尔塔省	2015	56.69	71/109		62.30	62/109		0.53	76/109
		2014	73.71	32/122		73.28	48/122		0.74	28/122
		2013	63.02	55/112		68.08	55/112		0.60	49/112
	圣胡安省	2015	54.97	75/109		53.61	72/109		0.56	68/109
		2014	72.78	35/122		67.94	60/122		0.76	19/122
		2013	58.57	64/112		58.91	73/112		0.58	54/112
	卡塔马卡省	2015	42.29	96/109		44.35	85/109		0.41	98/109
		2014	69.14	41/122		60.35	74/122		0.75	23/122
		2013	43.57	99/112		48.24	92/112		0.40	100/112
注：排名一列中前面的数据代表名次，后面的数据代表统计的个数

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尽管国际各矿业投资评估机构和国内境外矿业投资企业依据的标准不同、评价指标千差万别，但拉美地区一直以其丰富的矿产资源禀赋、较健全的矿业法律法规体系和稳定的政局获得了较好的矿业投资环境评价^[15-17]。其中，智利、秘鲁、哥伦比亚和阿根廷4国，由于矿业投资政策比较稳定，多年来一直排名靠前，为矿业投资环境较好的国家^[18]。

玻利维亚、厄瓜多尔、委内瑞拉被评为矿业投资环境较差的国家^[19-20]⑦，主要是因为这些国家虽然矿产资源丰富，但国家经济不发达、基础设施落后、人们生活贫困、缺乏法治观念，发达国家及其矿业公司从这些资源国中获得巨额暴利时，资源国的人民却还生活在困苦之中，他们不仅失去不可再生的自然资源，而且自然环境遭受极大破坏，生态恢复将付出高昂代价，这不可避免地产生了尖锐的矛盾^[21-22]。特别是前几年火热的国际矿业形势也刺激了新一轮资源民族主义热潮的蔓延，资源主权意识不断增强，不少国家先后出台了新的政策和法规，其中一些规定对矿业投资，特别是对外商投资不利^[23]。如玻利维亚实施的石油、天然气及部分重要矿产资源国有化政策，虽然是想起到保护资源、使本国人民在资源开发中享受更多利益的作用，但实际上限制了矿业投资，阻碍了外资的进入；而委内瑞拉由于受近年来国际油价持续下跌的影响，国内经济情况不断恶化，政治、经济不稳定，法律政策反复无常，严重影响了外国投资者在该国的投资。

对于中国企业而言，虽然智利的矿业法律政策、矿业投资环境，以及成矿地质条件都很好，矿产资源丰富，但由于其矿业开发程度高，许多重要的成矿带和找矿有利地段都已被西方大型跨国公司瓜分完毕，后来的中国企业很难插足^{[11, 24-26]}。相比之下，矿业开发程度稍逊一筹的秘鲁给中国企业提供了更多的投资机会^[27]。因此，依据安第斯各国矿产资源潜力、矿产勘查开发程度、基础设施条件、矿业法律法规政策、社会投资环境，以及对中资企业的市场投资机会等多方面的综合对比，中资企业在安第斯地区进行矿业投资国家优先选择顺序依次为：秘鲁→智利→阿根廷→哥伦比亚→玻利维亚→厄瓜多尔→委内瑞拉。

对于矿业投资环境较差的玻利维亚、厄瓜多尔和委内瑞拉，鉴于中国政府近几年与上述国家良好的经贸关系，可选择适当时机，谨慎对这些国家进行矿业投资。

2.   中国企业在安第斯地区矿业投资中存在的问题

自改革开放以来，安第斯地区以其优越的矿产资源条件和较良好的矿业投资环境，成为中国企业在海外进行矿业投资的热点地区。自1992年首钢集团投资购买了秘鲁铁矿以来，经过20多年的发展，中国企业在安第斯国家的矿业投资已初具规模。据不完全统计，截止到2014年底，在安第斯各国投资矿业（含地质勘查）的中国大型国有企业就有6家，还有一些大型的民营企业（如紫金矿业、庄胜集团、金兆集团、顺德集团等）和众多的中小型企业、地勘单位。矿业投资总额达200多亿美元。矿业投资方式多种多样，既有大规模的企业并购，也有合资参股和与当地居民或公司合作的项目, 以及直接登记矿权进行的草根勘查^[28-30]。其中，矿山企业并购是中国企业在安第斯地区最主要的矿业投资形式。据不完全统计，中国企业在安第斯地区的矿山并购投资（直接购买费用，不包括后期的矿山建设和生产改造投资）已达113.36亿美元，若加上矿山建设和生产改造投资，估计将超过300亿美元。控制的矿山铜资源量达3884.6×10⁴t，铁86.17×10⁴t。其中五矿集团公司联合国新国际投资有限公司、中信金属有限公司以70.05亿美元从嘉能可斯特拉塔（Glencorexstrata）公司购买的秘鲁Las Bambas铜矿，成为当年全球最大的金属矿山并购项目，也是中国金属矿业史上迄今实施的最大的境外并购（表 2）。目前这些并购矿山有的已经投产，并取得了效益。

表  2  中国企业在安第斯地区并购矿山情况

Table  2.  Amalgamation of mines by Chinese enterprises in the Andean region

并购矿山	主要中资企业	并购额/亿美元	控制矿产资源量
			铁/108t	铜/104t	其他金属/t
秘鲁马尔科纳铁矿	首钢集团	1.2	17	-	-
秘鲁Rio Blanco铜钼矿	紫金矿业	1.5	-	481	-
秘鲁Toromocho铜矿	中铝公司	8.6	-	1200	-
秘鲁Galeno铜金矿	五矿集团	约3.49	-	804.6	金198.1
秘鲁Pongo铁矿	山东淄博宏达矿业公司	1	35.17	-	-
厄瓜多尔米拉多铜矿	中铁建与铜陵有色	约6.52	-	349	银112927
秘鲁Las Bambas铜矿	五矿集团	70.05	-	1050	-
智利艺龙特大型铁矿	顺德集团	约20	30	-	-
阿根廷希拉格兰德铁矿	中冶科工	1	4	-	-
合计		113.36	86.17	3884.6	金198.1 银112927

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中资企业虽然在安第斯地区的矿业投资中取得了初步的成效，但也存在着许多问题，这些问题的产生既有当地的政治经济、文化背景差异等方面的客观原因，也有由于中资企业对国际规则不了解，管理经验不足等主观因素^[31-32]。归纳起来主要有以下几个方面。

2.1   社区问题成为阻碍资源开发的重要因素

安第斯地区是一个拉美特征显著、美洲文化传统浓厚的地区，尤其在秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚等印第安人口比例较高的国家更是典型^{[22, 33]}。这种人口结构意味着，一方面历史的传承和印痕不会轻易地被抹去，另一方面浓厚的印第安文化将对国家发展进程产生程度不等的影响。同时，安第斯国家多是小政府、大社区、高度民主化的社会，国家对当地社区的管束和制约力有限。实际上安第斯各国政府为取悦民生，照顾社区利益，曾制定了一系列保护社区利益的法案和政策，如在秘鲁，原有的《矿产和碳氢化合物法》要求投资者上马项目需要通过公听会与当地社区磋商。2010年5月，秘鲁国会通过了《原居民或当地人的事前会商权法》，据该法，公司必须在公听会上介绍其采取的强制性环境影响评估，而当地群众可以提问及表示异议，公司对这些提问及异议必须予以考虑。2012年，秘鲁又实施《事先磋商法》，该法规定，公司在开发项目之前，必须同当地社区达成协议。该法还要求采取一切可能的措施保护土著群体生存、尊严、发展等诸多权利，并提高其生活质量。当地的一些政治组织和利益集团也利用这一特点，千方百计对中资矿业企业的投资开发进行阻挠。地方政府及一些社区代表着各自的政治和经济利益。有的地方为了社区的利益，甚至采取罢工、封路等手段与中央政府对抗，迫使中央政府就范。如2006年4月，秘鲁南方铜矿和绿山铜矿工人举行罢工，当地民众堵塞主要道路，要求政府从铜矿公司上缴的税收中拨出更大份额交给当地。经过数天罢工，最终由政府出面与地方领导和罢工代表进行谈判，才最后达成协议，增加对当地的财政补贴。

当地社区阻挠矿业开发的理由通常有2种，一是环保问题，二是当地居民就业问题。环保意识极强的社区民众，成立了非政府组织，采取罢工堵路、游行抗议、暴动等偏激手段，反对矿业企业进驻当地，严重影响了当地项目的开发进度。国内某公司于2007年购买的秘鲁北部Rio Blanco铜钼矿，因为当地居民对环保问题的顾虑，至今无法建设开发。当地居民认为，项目所在的亚马孙高地具有脆弱的云雾林气候，开采将对当地气候和耕地造成破坏。由于担心该矿开发将导致污染、影响水源，当地居民极力阻挠该矿山的建设，甚至对项目的建设工地数次进行暴力袭击。2014年3月，国内某公司购买的秘鲁Toromocho铜矿也因铜矿生产排入当地湖泊的废弃物中含有污染物，秘鲁环保机构认定铜矿废弃物污染当地湖泊，曾叫停了该铜矿的生产。国内某集团公司购买的秘鲁Las Bambas铜矿在2015年9月也遭到约15000人参与的抗议，他们要求集团下属的资源公司修改环保计划，将距离3个矿口3km处的铜钼处理平台进行改造。修改后的计划要求开采后的矿石经由陆运，即用卡车和火车运往太平洋沿岸，而非像原计划那样使用管道进行运输。与此同时，由于建设工程就业机会减少，示威者还要求招聘更多当地人。抗议导致当地警察与抗议者发生严重冲突。除秘鲁外，在安第斯其他国家，如玻利维亚、厄瓜多尔、阿根廷等国，当地居民组织的以环境保护或促进当地就业为名的游行示威及其他阻挠矿业开发事件也时有发生。因此，社区问题已成为影响中资企业在安第斯地区矿业投资的重要因素。

2.2   罢工问题常困扰企业的正常生产

劳工问题一直是中资矿业企业面临的难题，迄今尚未找到有效的解决办法。中国企业在安第斯投资购买的第一座矿山——首钢秘铁发展历程就是一个典型事例。自20世纪90年代购买该矿山以来，其生产接连不断地遭受各种名目罢工示威的困扰，每次解决后又面临下一波威胁，几乎每年都有一、两次规模较大的罢工，应对罢工似乎已经成为公司运营的常态。国内某公司在秘鲁的Toromocho铜矿自2013年12月投产以来，也遭遇了2次工人罢工，最近的一次是2016年5月31日。罢工的理由大多是要求加薪和争取更多的福利待遇。这些罢工影响了公司的正常生产，给公司利益也造成了损失。

除矿区工人罢工外，安第斯国家全国性的罢工也时有发生，各种有理或无理的罢工成了社会常态，政府当局似乎对此也失去控制，企业的生存权益明显地让位于日益膨胀的合法或非法的劳工权益。分析其原因，一方面与安第斯各国注重保护劳工利益的法律政策及政治因素有关，另一方面也和中资企业管理经验不足，缺乏在民主国家正确处理劳资双方关系的能力有关。例如，首钢秘鲁铁矿在购买之初，由于经验和认识不足，忽视了在私有制国家劳资双方是对立的这一基本原则，力图将“劳动者是企业主人”的思维模式移植到首钢秘铁，对企业进行管理改造。不仅与秘铁工会签订了条件非常优惠的“集体劳动协议”，包括承诺每年按一定比例给工人涨工资；承担职工子女（包括非婚生子女）上学的一切费用和医疗费用等；还组织秘铁工会的领导人及员工代表来北京总部参观，以达到增进理解，以及最好能在劳动者亦是企业的主人这一点上“统一认识”。而代表团返回秘鲁后，工会领导人虽亦对北京之行不吝赞辞，称“首钢即新中国之代表”，但另一方面，也提出了要与首钢总公司员工福利拉平的新诉求，并根据签订的集体劳动协议，每年都要求按协议增加工资，而不管公司经营的好坏，是否盈利等，达不到目的就组织工人罢工。致使企业背上了沉重的包袱，影响了企业生产。

2.3   忽视矿山开发的经济评估

安第斯地区金属矿产成矿地质条件好，矿山储量规模大，且品位高、品质好。若按中国的矿床工业一般指标和技术标准，许多矿山也许都是好矿，但在安第斯地区，结合当地的基础设施、矿山开发条件、周边环境、政治经济等因素，却不一定有经济价值。中资企业在该区进行矿业投资时，资源储量与找矿潜力占的权重过大，对其他因素考虑不够。往往过分注重了矿山资源储量、矿石品位等地质技术因素，而对矿山开发环境、复杂的政治、经济、文化背景与认识差异等认识不足，习惯于用“中国式思维”，过于乐观地估计矿山开发环境和社区问题的处理难度。例如，国内某企业在购买秘鲁Rio Blanco铜钼矿时，仅重视了矿山资源量和矿石品位、找矿前景等技术经济因素，认为“单位矿石价值比国内同类矿床高出50%，且易采易选，精矿品质高”等，但对矿山开发外部环境与处理社区难度的估计不足。事实上，在中国公司收购该矿山股权之前，矿山的原来持有者——英国蒙特瑞科（Monterrico）公司就已经遇到了麻烦。在2005年7月，当地居民因担心矿山开发会导致污染，影响水源，曾有近7000名秘鲁居民涌向Rio Blanco铜矿区，计划袭击该地区，将蒙特瑞科（Monterrico）公司驱逐出去，结果使一名抗议者丧生。中国公司在购买该铜矿时，对此重视不够，导致在购买后的矿山建设中，当地居民抗议不断，甚至发生暴力事件，使该矿至今无法开发建设。

另一个例子是国内某公司收购的秘鲁Pongo铁矿。该铁矿虽然规模很大，铁矿石资源量达35.17× 10⁸t，平均Fe品位38.92%~45.8%。若按中国的铁矿床一般工业指标要求，也属于富铁矿。但与该矿山处于同一成矿带上，矿床类型相同的首钢秘鲁铁矿公司，则将全铁品位低于50%的矿石划为低品位矿石，在铁矿石价格较低时期（2004年以前），认为单独不具经济价值，在生产中只能作为配矿使用。而且Pongo铁矿矿体埋深较大（平均400m以上），露天开采难度较大，开采成本较高。2009年公司在收购该矿山时，由于缺乏对全球铁矿勘查开发和铁矿石供需形势的判断，矿山经济评估不到位，评价矿床的视角发生了偏差，导致该矿山在铁矿石价格走高时，也许有一定的赢利能力。但当铁矿石价格低迷时，则成为无赢利能力的鸡肋矿，缺乏矿山竞争力。

2.4   缺乏具备国际化矿业经营能力的人才

在安第斯地区，各国政府为提高当地就业率，要求企业管理本地化。但当地的专业矿业人员严重短缺，很难在本土招聘到优秀的矿业管理人才、而中国矿业开发方面的专业技术人才由于受到语言限制和工作签证办理难度大，加之矿业开发周期长、环境艰苦等因素影响，难以长期驻守项目所在地。因此，形成了优秀国际矿业开发技术与管理人才被日、韩、英、美等国家高薪聘用，资源国当地优秀人才严重短缺，国内矿业开发专业技术人才又无法发挥应有作用的尴尬局面。

中国企业普遍缺乏熟悉国外矿产资源勘查开发运作规则、具备跨国经营管理能力的人才。在境外企业管理中经常因不熟悉东道国的文化、法律等，在劳资关系、社区关系等方面处理不当，在矿业项目运营过程中屡屡碰壁。

在安第斯矿业投资市场中，许多中国企业由于缺乏谙熟当地政策、法律法规，洞悉当地地质矿产特点、规律，以及了解当地社区情况等投资环境的人才，导致矿业管理不到位和处理问题方法措施不力，使投资难以取得成效。

3.   中国企业在安第斯地区进行矿业投资应注意的法律问题

安第斯地区优越的成矿地质条件，巨大的找矿潜力，以及矿产资源优势与中国经济发展的互补性，决定了在今后一段时期，中国在安第斯地区的矿业投资有望将进一步加大。随着中国企业在安第斯地区矿业投资的日趋增加，伴随而来的法律风险也愈加突出^④[28-29]。依据安第斯各国矿业投资环境与法律法规特点，结合中国企业在该地区矿业投资中存在的问题与经验教训，提出在该地区进行矿业投资时，应注意以下几个问题。

3.1   重视前期尽职调查，规避和应对相关风险

尽职调查（Due Deligence）是企业进行投资决策必不可少的工作程序。尽职调查就是通过对商业伙伴或交易对方进行的调查，收集与拟议交易相关的关键问题信息，从而达到了解商业伙伴或交易对方的目的，发现其业务上的优势和弱点，找出其现存和潜在的各种重大问题和影响交易的重要因素，为日后作出投资决策，以及在交易谈判中讨价还价提供依据，并作为后期矿山建设与管理的基础。

在尽职调查中，不仅要充分考察项目所在国的基本国情、政治经济环境、法律制度等，还要尽可能深入细致地了解投资目标的市场前景、管理模式、组织机构、技术能力、财务状况，以及供应链、营销网络等情况。中资企业不应仅关注资产层面的财务、税务等技术尽职调查，更应充分关注与海外运营管理密切相关的政策环境、法律法规及其变化趋势的研究。

详细全面的尽职调查，能够帮助企业在第一时间发现投资目标可能存在的风险点，从而做好规避、转移和应对风险的各项准备^[29]。然而，与国外知名矿企对外投资前的尽职调查相比，中资企业对项目决策前的可行性分析和尽职调查还不够充分。偏紧的预算和时间安排，致使企业很难对不太熟悉的项目环境做出细致的分析和考察。特别是在尽职调查中，常参杂有“中国式思维”，习惯从中国的视角，而不是从适应当地环境、政策和法律法规的视角进行分析考察，致使对问题的分析出现偏差。

在过去几年的实践中，许多中资企业在海外矿业投资决策前，并没有认真地开展尽职调查，造成了许多中资企业深陷困境。究其原因，可能主要有以下几点。

一是过去几年走出国门的大多数矿山企业，都是第一次接触资本化的国际矿业市场，对海外矿业项目存在的各类风险，特别是这些风险可能造成的损失，认识不足，所以对尽职调查及可行性研究工作的重要性也就认识不足。

二是思想认识存在偏差，习惯用“中国式思维”开展尽职调查。调查的主要目的似乎不是为了理清不确定因素，将项目潜在风险降到可接受水平，而是为了行政目的，即上报给国家相关行政管理机构，获取审批。不少企业为做一个项目，可能有几个不同版本的尽职调查报告，分别供内部及外部使用。这进一步淡化了尽职调查工作的严谨性，影响了整个项目团队对做尽职调查重要性的认知。

三是传统认识的影响。勤俭节约是中国人的传统美德，企业似乎无时无刻都在想着怎样节省开支，降低成本。这本来没错，但在项目开发的准备阶段，必须认识到，确保调查工作成果的质量，即扎实、仔细和准确，是工作的重点。不少企业，特别是项目管理的一线执行团队，经常为了节省一点小的调查费用，而不顾缺少的小环节对日后工作的严重影响。

矿业投资具有投资规模大、回收周期长的特征。其投资风险既和项目所在地的矿产资源禀赋条件有关，也与项目所在国的政治经济环境、法律法规政策、民俗习惯与文化背景差异等诸多因素有关。因此，矿业投资的前期尽职调查涉及的内容和领域十分广泛。根据近几年中资企业在安第斯地区矿业投资的经验，在尽职调查中，除要进行成矿地质条件、资源储量、品质、采选条件等技术层面，以及资产、财务、税务、市场等商务方面的尽职调查外，更要关注与运营管理密切相关的所在国或地区政治风险、环境保护法律风险、劳动法律风险、社区环境与地方保护法律风险的调查^{[5, 34]}。

（1）政治风险

政治风险是指一国或项目所在地发生政治事件或某些团体出于政治因素的考虑而对矿业投资和项目运营造成的干扰、破坏风险。主要有国家干预风险、政策变动风险、民族主义风险、恐怖主义风险等，在安第斯国家主要表现为政府换届的政局动荡、政策改变和与恐怖组织、贩毒集团有关的武装冲突等。

（2）环境保护法律风险

环境问题是目前世界上最关注的问题之一。随着安第斯各国对环境保护的重视和社区民众环保意识的提高，中资企业在该地区的矿业投资面临着环境保护问题的巨大挑战，矿业开发与环境保护的矛盾日益突出。矿山建设与开发可能会对当地的生态环境造成破坏，影响原住民的生活，或涉及湿地、森林等自然资源的保护和环境污染防控，以及有可能导致地质灾害等。这些都使矿业投资与开发极易引起大众的关注。环境保护问题对安第斯矿业投资的影响，主要体现在几个方面：①各种国际环境保护团体、项目所在国的环境保护机构及环境保护组织、当地居民都对矿业投资将对环境的影响非常关注，甚至将其上升到生存权和人权的高度。他们对矿业投资的抵制态度，可能会使投资失败。②对环境保护的加强，会大大提高投资成本。③由于各方对环境保护的高度关注，涉及到环境保护的行政审批时间较长，因此增加了投资项目的潜在风险与不确定性。

为降低矿产资源投资的环境保护风险，公司在投资之前应调查研究项目所在国环境保护法规和政策，按照所在国政府对环境保护的要求建立并完善管理体系，并将环境保护作为企业社会责任的重要组成部分。在申请环境许可证和执照时，注重矿区周边环境调查和环境影响评价，严格遵循所在国相关法律程序和条件，并保持项目运营所需的环境许可证和执照的有效性。在矿山开发建设中妥善处理好环境保护、原住民的安置、移民、再就业等问题。在矿产资源开采过程中严格遵守所在国环境管理、环境保护等方面法律规定，并采用新技术、新工艺进行环保管理，高度关注有色金属废弃物和有害物排放对矿区环境的影响，建好并及时维护和治理尾矿库，避免对矿区或邻近地区造成环境污染和规避所在国或国际人权、环境保护组织对矿山建设与正常开采的不当干预。

（3）劳动法律风险

劳动法律风险是中资企业境外并购后遭遇的典型法律问题。安第斯国家对劳工保护比较重视，法律规定多、规定细，且工会力量强大，工会在投资或并购过程中，以及在投资完成后的经营活动中和在裁员、退出投资等过程中均有巨大影响。中资企业如果不遵守当地劳动法律，对目标企业人员随意调整、裁减，就有可能违反当地劳动法律，可能导致工会抗议、罢工，甚至被政府处罚或诉讼。中国企业在这方面曾有过惨痛的教训。

（4）社区环境与地方保护法律风险

安第斯国家都具有大社区、小政府的民主管理特征，除国家的政府法律外，不同的地区（省、县等）常有不同的地方保护法规。在国家总体法律框架下，地方性法规具有优先性。矿业投资项目具有长期性和地方性特征，一旦形成投资，是无法搬迁异地再建的。因此，在进行矿业投资前，除了解项目所在国家的法律法规外，对项目所在地区的地方性法规，包括民俗习惯、当地黑恶势力情况等更应加强调查。明确可能出现的风险点。如果发现重大风险问题，需要结合当地实际情况，进行实事求是的理性分析，将风险反映到交易谈判和交易协议的声明、保护条款中，周密制定风险防控预案，必要时要有勇气放弃项目。

矿业投资规模庞大、涉及面广，中资企业在做尽职调查时应该向经验丰富、熟悉投资地政策法规和投资目标的第三方专业机构寻求支持。请他们在投资谈判、并购整合过程中提供全方位的服务。这些服务不仅能够帮助企业在海外经营中避开法律、财税、经营中的“险滩”，而且能够帮助企业打通融资渠道，建立商业关系，应对日益复杂的经营环境。有些中资企业为了节省资金，主要依靠自身力量进行相关尽职调查，但是由于自身团队缺乏经验，不熟悉商业规则，对当地情况认识不充分，缺乏足够的信息渠道等，致使尽职调查不够充分，埋下在项目后期运营中遭受高额损失的隐患。

3.2   重视社区问题，实现互利共赢发展

20多年来，中资企业在安第斯地区矿业投资运营经验表明，社区问题已成为影响矿业投资、阻碍矿区生产建设的一大障碍。究其原因，既有安第斯国家政治、法律及体制因素，也与安第斯地区的民族特性、文化背景差异、当地的经济发展水平、黑恶与政治势力的干扰等诸多因素有关。对中资企业，如何处理好与当地政府和社区的关系是比较难解决的问题。如果处理不好，很容易引发冲突，且可能导致难以预料的不利后果，影响投资的正常运行乃至造成难以挽回的损失^[35]。

因此，在安第斯地区进行矿业投资的中资企业要保证矿业投资项目的顺利实施，必须重视和处理好社区问题。

（1）在项目投资前，要做好社区环境与地方法规风险的尽职调查，充分了解当地的法律法规等相关规定、民俗文化习惯、经济发展水平与社会发展需求，地方政府的主要政治派别及其与国家政府的关系，当地的黑恶势力情况等，对可能存在的社区问题要做深层次的分析，做好风险防范预案。

（2）在项目投资建设过程中，要加强与当地政府和社区居民的沟通，了解当地居民的主要诉求，介绍项目的发展前景，积极争取他们的理解。要及时了解和掌握相关民间组织的动向信息，充分发挥当地权威人士作用，及时与其沟通化解矛盾。

（3）要坚持互利共赢、共同发展的理念，与当地居民建立互信、互利的合作关系，积极承担必要的社会责任，回报当地社区，树立负责任的企业形象，赢得当地政府及居民的信任，实现与当地社区和谐相处。在这方面中铝、五矿等大型国企都通过不断探索与总结，做了很多工作，积累了经验，为中资企业海外开发资源赢得了声誉。

3.3   正确处理好劳资关系

在安第斯地区如何处理好劳资关系是中资矿业企业面临的又一大难题。在中资企业走出国门之初，由于缺乏国际化管理经验，在处理劳资双方关系上，习惯用“中国式思维”，用社会主义模式去进行管理，导致劳资双方矛盾突出，成为引发当地工人罢工的主要诱因。安第斯各国都很重视保护本国劳工利益，制定有比较详细的劳工保护法律。劳资关系、劳工权利保护、劳工争议解决规范通常存在于多部法律法规中，而且涉及劳动者权益的劳动法一般具有强制效力，同时，工会力量强大。在工会的组织下，工人的法律保护意识都很强。因此，中资企业在对所投资的矿山进行经营管理时，在处理劳资关系上，要注意以下几点。

（1）要注意研究所在国劳动法律。充分熟悉和细致了解所在国劳动立法中有关尊重劳动者职业和平等就业的权利、获得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全保护的权利、接受职业技能培训的权利、民主管理权利、结社罢工和集体谈判权利、享受社会保障、劳动合同签订与解除等法律条款。

（2）要认真分析公司所面临的劳工雇佣成本和风险。严格依照所在国劳动法规并参照当地政府部门提供的雇佣合同范本，审慎与当地员工签订劳工雇佣合同并与工会签订集体劳动协议，对当地劳工法律规定以外的福利待遇等尽量不要承诺。要严格按照已签订的劳工合同、符合法律规定的内部规章制度对员工进行管理。

（3）要遵循所在国劳工雇佣本地化的法定要求，加强当地员工的职业技能培训。尊重员工获得薪金和福利待遇、劳动安全保护、接受职业技能培训、参与公司民主管理等基本劳工权利，建立和谐的劳资关系，在促进企业发展的同时注重维护员工的合法权益。同时，应保存好劳工管理中相关的书面材料和档案，为今后可能出现的劳工纠纷保存好证据，便于在纠纷解决中掌握主动。

（4）要加强与企业工会组织的沟通。在安第斯各国，工会是代表工人、维护劳工利益的群体组织，力量强大，在处理劳资关系中至关重要。中资企业遇到最多的问题是与当地工会组织的工资谈判和劳动关系的协调。由于劳资双方的利益不同，工会及职工在劳动条件、工作环境、工资待遇等方面有其利益驱动，会不时地就相关问题向资方提出自己的要求。要依法积极稳妥地处理与工会的关系，在与工会组织的集体谈判中有效利用所在国的相关法律，在维护自身利益的原则下协调好公司与工会的共同目标，尽快与工会就劳工事项达成一致。要学会通过与工会积极协商解决劳资矛盾和罢工事件。要尽可能防止工会被某些政治派别或利益集团所利用，在遭遇非法罢工时应启动应急预案，并及时与相关政府部门沟通，以获取所在国政府的支持。

3.4   防范法律变动风险

尽管安第斯国家矿业法律政策总体保持稳定，但由于政府的换届更迭、不同政治派别的竞争、经济发展的不平衡、外部势力的干扰，以及近几年来资源民族主义的不断抬头，也存在矿业法律政策变动的风险，应注意防范。

导致一国政策法律频繁变动的原因有很多，通常主要有：东道国法治建设落后，法律机制不完善；经济基础变革迅速，经常要改变、撤销一些不适合国内经济的政策、法律；保护本国产业、经济利益的需要；本国政治利益的需要等。当投资者的投资与东道国的国家利益和发展目标不一致时，东道国由于无法通过暴力夺回资源利益，往往会动用隐性的外汇、财政、经济保护主义等政策，甚至频繁修改法律来限制外国投资者在该国的投资收益。

法律政策变动往往对投资者利益影响较大，通常这种变动的趋势是朝着更加严格的方向变动，即法律政策的负面变动。法律变动可能涉及东道国与外国投资有关的各种法律，包括准入的规定（影响后续再投资等）、投资者待遇、劳动法、环境保护法、税收、外汇管理、有关费用等。发生政策法律负面变动时，首先要对法律政策变动的具体内容和有关规定进行仔细研究，如果其内容涉及投资者与所在国签订的稳定合同规定的内容，则应依据稳定合同积极与所在国政府进行协商谈判，据理力争，尽可能在稳定合同条件下维护自己的权益。当然，还要将情况尽早通报给中国有关部门，取得政府层面的支持，同时与其他企业联手通过外交途径与所在国政府进行谈判也是必要的。如果出现谈判失败（应该是最坏的结果），则可依据稳定合同所规定的争议解决方式寻求司法或仲裁解决。另外，如果对有关规定与所在国政府有不同理解，投资者在仔细研究变动后的法律规定的基础上，应通过司法途径寻求补救；而对于某些明显不合理的立法或法令，在所在国法律赋予的合法权利范围内，依照法定途径向相关立法或政府部门提出正式意见，甚至通过诉讼途径提起对不合理法令的司法审查，以促使所施加的立法或法令作出合理修改或缓和措施。

要善于运用稳定合同维护自身利益。围绕稳定合同的签订，要进一步注意以下几方面。

（1）“稳定条款”的规定。稳定条款的目的在于通过寻求某些领域如税收、财产安全等稳定状态来降低政治风险，让投资者在合理可预期的条件下营运项目。如果所在国政府认为稳定条款不再反映其最大利益时，通常会寻求与投资者重新谈判，因而对稳定条款的法律效力始终存在争论。有人认为依据国际法能否限制合同中国家一方的主权是有疑问的，稳定条款唯一实际的目的就是让投资者感觉放心。但实践中仍有不少国际仲裁庭对稳定条款的效力予以确认的案例。在此意义上，稳定条款的具体条文如何规定仍十分重要。对于矿业法律中往往没有明确具体的稳定条款，需要通过谈判予以确定。由于稳定条款的内容涉及对所在国立法或行政权力的限制，中国投资者必须重视与所在国订立的稳定条款，应将欲禁止的具体事项予以明确规定，否则在发生争议时，笼统地规定“所在国不得单方修改或废除合同”，即使选择仲裁，也可能得不到仲裁庭的支持。

（2）合同争议的解决方式。如果因投资协议发生争议或者发生与投资协议有关的争议，投资者与所在国通常会首先进行友好协商，如果协商达不成一致，仍可以进行调解，这样的争议解决方式也被称为非对抗性争议解决方式。对于争议双方来说，这样的解决方法不仅节约成本，而且可以得到更及时友好的解决，其结果更易于为双方所接受，有利于促进双方关系的良性互动。由于非对抗方式的诸多好处，建议在投资协议中明确将协商谈判规定为必须进行的争议解决程序，只有在规定的一段合理时间仍未能达成一致的解决意见的，才能够通过仲裁或者诉讼的方式解决争议。

因投资协议发生的争议，通过诉讼解决的，只能由所在国法院受理，而且所在国法院往往使用其本国法律来解决，显然这对投资者来说并不有利。因此，选择国际仲裁应该是一种比较适当的争议解决方式。通过仲裁解决纠纷的基础在于争议双方当事人在合同中规定有仲裁条款，一致同意通过仲裁解决争议。但在签订仲裁条款之前仍有一个问题需要明确，即投资者是否需要用尽当地救济之后才可以提交国际仲裁，这种前置性的限制条款会使仲裁条款在实质上形同虚设，因此在签订合同时必须予以注意。实践中，投资合同中往往不会有要求用尽当地救济的规定，多数投资协议规定当事人可在诉诸当地法院或提交国际仲裁之间做出选择。因此，在与所在国政府签订的投资合同中应尽量选择通过国际仲裁来解决合同争议，有利于避开东道国司法偏见所带来的风险。

（3）合同中的法律适用条款。投资协议的适用法律对于稳定条款效力发挥至关重要的作用。如果选择所在国国内法作为投资协议的适用法律常会导致稳定条款无效。因为在其国内法之下，所在国可以行使主权收回对投资者的承诺，即所在国可以根据国内法取消给予投资者的任何权利。另外，稳定条款的规定与国内法中的某些原则可能相左，如果适用国内法，当客观情况发生变化时，投资者可能得不到稳定条款的保证。中国投资者要想成功援引稳定条款维护自身利益，须注意稳定条款本身的制定和合同适用法律的选择。在投资协议中增加法律适用条款，尽可能约定适用国际法规则，如果不易得到所在国政府的同意，至少可约定适用协议一方国家的法律和国际法规则。

3.5   发挥中国律师在矿业投资中的作用

由于矿业投资涉及的法律领域非常广泛，既涉及矿业相关法律，也涉及到环境保护法、劳工法、土地法，以及财务、税收、营销、外汇管理等诸多领域。中资企业在该地区进行矿业投资与矿山运营管理中一方面需要聘请熟悉所在国法律与经营环境的当地律师咨询机构提供服务，另一方面发挥中国律师作用十分重要。尤其是在帮助中国投资者理解项目所在国法律特征和细节，结合实际制定风险防范措施，减少投资损失方面，其作用是不可替代的。在境外矿业投资中，中国律师的作用主要体现在以下几方面。

（1）就所在国的法律环境提供咨询。中国律师可以通过对项目所在国与境外投资有关的法律法规进行调研，了解所在国的投资环境、对待外资的态度及对不同行业的相关政策等，从而协助中资企业总体把握境外投资项目，对潜在风险做出初步评估。

（2）开展法律尽职调查，评估法律风险。中国律师可以推荐和协调境外律师对当地业务及资产状况进行尽职调查，并在文件审查的基础上，就发现的法律问题与中资企业及所在国政府进行沟通，提出解决意见和建议并撰写法律尽职调查报告。

（3）参与项目谈判，就投资方式、交易结构提供法律意见。为促成投资、实现商业目的，中国律师可以对中资企业的投资谈判提供协助，以便在谈判过程中适当控制法律风险并尽快达到商业目标，必要时还可参与谈判，与对方协商交易文件的条款、文本等。

（4）起草、审核、修改相关法律文件。境外投资项目涉及一系列的交易文件，包括但不限于股权购买协议、股东协议、公司章程或其他阶段性法律文件。由于目标公司位于境外，主要的交易文件有可能适用所在国法律，中国律师可以协助中资企业起草、审查、修改交易文件并提出相关法律建议。

（5）协助进行项目审批与交割。境外投资涉及到国家发改委、商务部、国家外管局等多个部门，中国律师可以及时关注投资相关法律法规的变化，把握国内外投资动态，同时协助履行政府部门所需的审批手续。中国律师还可以协助境外投资项目按照约定的方式进行交割，审查项目交割的先决法律条件是否满足、有关政府批准文件是否及时取得等，确保拟开展的境外投资最终实现投资目的。

（6）推荐境外律师，监督管理外国律师的工作。中国律师可以协助中资企业选聘当地律师，通过业务渠道，了解境外律师法律服务的质量、审阅境外律师准备的文件材料等，协助中国企业与境外律师进行有效沟通。此外中国律师还可协助选聘会计师事务所等其他中介机构，推进项目的进展。

4.   结论

本文通过对安第斯国家矿业法律法规特点的分析研究，系统评述了各国的矿业投资环境，总结了中国企业在该区的矿业投资现状，分析了存在的问题及问题产生的原因，针对中资企业实际，提出了在该区进行矿业投资时应注意的法律问题和相关建议。得出如下结论。

（1）安第斯地区矿产资源丰富，找矿潜力巨大。资源开发是安第斯各国经济发展的主要经济支柱。

（2）安第斯国家矿业法律总体比较完善。除委内瑞拉外，其余六国都制定有不同程度的保护外国投资者的政策。其中，智利、秘鲁、哥伦比亚、阿根廷四国矿业法律法规更完善、稳定，对投资者更具吸引力。而玻利维亚、厄瓜多尔、委内瑞拉矿业投资环境较差，主要是因为这些国家虽然矿产资源丰富，但国家政治不稳定、经济不发达、法治不健全、基础设施落后，特别是近几年资源民族主义热潮蔓延，新出台的一些政策和法规限制了外国矿业投资，增大了投资风险。

（3）依据安第斯各国矿产资源潜力、矿产勘查开发程度、基础设施条件、矿业法律法规政策、投资的社会环境，以及对中资企业的市场投资机会等多方面的综合对比，中资企业在安第斯地区进行矿业投资国家优先选择顺序依次为：秘鲁→智利→阿根廷→哥伦比亚→玻利维亚→厄瓜多尔→委内瑞拉。

（4）安第斯地区是中国企业矿业投资的热点地区。中国企业在安第斯地区的矿业投资已初具规模，并取得了成效。目前存在的主要问题有：社区问题、矿山工人罢工、矿业投资经济评估不够、企业缺乏具备国际化矿业经营能力的人才等，其中，社区问题和劳工问题是困扰企业正常生产的主要阻碍。产生问题的原因既有当地的政治环境、经济发展水平、文化背景差异等客观原因，也有由于中资企业对国际规则不了解、管理经验不足等主观因素。

（5）根据安第斯各国矿业投资环境与法律法规特点，结合中国企业在该地区矿业投资中存在的问题与经验教训，从防范法律风险的角度，提出了中资企业在安第斯地区矿业投资应注意的五点建议：①重视项目前期尽职调查，规避和应对相关风险；②妥善处理社区问题，实现互利共赢发展；③正确处理好劳资关系；④要防范法律变动风险；⑤发挥好中国律师在矿业投资中的作用。

（6）中资企业在矿业投资与生产管理中要破除“中国式思维”，适应当地环境，以国际经营的视角，开展矿业投资与经营活动。